Γιατί είναι δύσκολο να βγει μια χώρα από το ευρώ

Τη νομική διάσταση των σεναρίων διάσπασης της ευρωζώνης και εξόδου της Ελλάδας από το ευρώ εξετάζει ο αναλυτής της Merit, κ. Θ. Στάθης. Οι διεθνείς συνθήκες, η οικειοθελής αποχώρηση και το συλλογικό δικαίωμα αποβολής.

Δημοσιεύθηκε: 2 Φεβρουαρίου 2010 - 17:25

του Θεόδωρου Στάθη (*)

Γιατί είναι δύσκολο να βγει μια χώρα από το ευρώ

Μέχρι πρόσφατα, αν μιλούσε κάποιος για απόσχιση από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.) θα άγγιζε τη σφαίρα του παράλογου, λαμβάνοντας υπόψη τη συμβολή της Ε.Ε. στην ειρήνη και στη σταθερότητα της Ευρώπης, τη συνεχή επέκταση των συνόρων της, την επιτυχία των διευρύνσεών της και την έλξη που ασκεί στα ευρωπαϊκά κράτη.

Το ίδιο μπορεί να λεχθεί και για την εθελοντική έξοδο από την ΟΝΕ, έναν από τους σημαντικότερους τομείς ανάπτυξης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, η οποία θεωρείται ευρέως ότι:

α. Απέτρεψε νομισματικές κρίσεις.
β. Συνέβαλε στην οικονομική ολοκλήρωση, στην ανάπτυξη της αγοράς και στην ευημερία σε ολόκληρη την Ε.Ε.
γ. Ενίσχυσε την ανθεκτικότητα κρατών-μελών που έχουν υιοθετήσει το ευρώ έναντι των εισαγόμενων κρίσεων.

Ο σκοπός του παρόντος κειμένου είναι να εξετάσει τις νομικές παραμέτρους μιας εκούσιας ή αναγκαστικής εξόδου ενός κράτους-μέλους από την Ε.Ε. ή/και την ΟΝΕ και ουσιαστικά χωρίζεται σε τρία μέρη:

α. Εξετάζει το θέμα της εθελούσιας αποχώρησης κράτους-μέλους από την Ε.Ε. ή/και την ΟΝΕ.

β. Εξετάζει τα νομικά και εννοιολογικά ζητήματα που προκύπτουν από μια πιθανή απέλαση ενός κράτους-μέλους από την Ε.Ε. ή/και την ΟΝΕ.

γ. Παρέχει επισκόπηση των επιπτώσεων μιας εξόδου κράτους-μέλους από την Ε.Ε. ή/και την ΟΝΕ.

Επιπρόσθετα, θα υποστηριχθεί ότι μονομερής αποχώρηση από την Ε.Ε. δεν θα ήταν -για λόγους δημοσίου διεθνούς δικαίου- εφικτή, αν και μπορούν να υπάρξουν σοβαρές αντιρρήσεις γι' αυτό, και ότι η αποχώρηση από την ΟΝΕ χωρίς παράλληλη αποχώρηση από την Ε.Ε. είναι νομικά αδύνατη.

Όσον αφορά στην αποβολή ενός κράτους-μέλους, είτε από την Ε.Ε. είτε από την ΟΝΕ, το συμπέρασμα είναι ότι, ενώ αυτό μπορεί να είναι δυνατόν σε πρακτικό επίπεδο -έστω και έμμεσα, ελλείψει ρητού μηχανισμού στη Συνθήκη για την Ε.Ε.-, μια αποβολή είτε από την Ε.Ε. είτε από την ΟΝΕ θα ήταν τόσο δύσκολη, εννοιολογικά, νομικά και πρακτικά, ώστε η πιθανότητά της θα ήταν κοντά στο μηδέν.

Α. ΜΟΝΟΜΕΡΗΣ ΑΠΟΧΩΡΗΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ Ε.Ε. Ή ΤΗΝ ΟΝΕ

Η διάκριση μεταξύ μονομερούς και διαπραγματεύσιμης αποχώρησης είναι σημαντική, δεδομένου ότι οποιαδήποτε έρευνα σχετικά με την ύπαρξη ενός νομικού δικαιώματος υπαναχώρησης μπορεί να αφορά μόνο σε μια μη διαπραγματεύσιμη αποχώρηση (διαπραγματεύσιμες αποχωρήσεις είναι πάντα δυνατές).

Καμία συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με εξαίρεση τη Συνθήκη για ίδρυση της ευρωπαϊκής κοινότητας χάλυβα και άνθρακα, δεν εμπεριείχε ρήτρα για την αποχώρηση ενός κράτους-μέλους, μέχρι και τη Συνθήκη της Λισαβόνας η οποία προβλέπει την αποχώρηση (μονομερή ή διαπραγματεύσιμη) ενός κράτους-μέλους.

Οι πιθανοί λόγοι για τους οποίους συνέβαινε αυτό ήταν για να αποφευχθεί η αμφισβήτηση της δέσμευσης ενός κράτους-μέλους να τηρήσει αυτά που είχε συμφωνήσει, η αποτροπή μιας τέτοιας δυνατότητας, καθώς και για να αποφευχθεί η εκπόνηση μιας διαδικασίας αποχώρησης και των συνεπειών της. Ο τρίτος λόγος, παρόλο που φαίνεται ασήμαντος, στην πραγματικότητα αποτελεί έναν κανονικό σκόπελο.

Για παράδειγμα, μια πιθανή αποχώρηση ενός κράτους-μέλους από την ΟΝΕ θα είχε ως συνέπεια: α) τη δημιουργία ενός νέου νομίσματος ή την επαναφορά της παλαιότερης ισοτιμίας του κράτους-μέλους, β) την επιστροφή των κεφαλαίων συνεισφοράς της αποχωρούσας εθνικής κεντρικής τράπεζας από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και την επιστροφή των συναλλαγματικών διαθεσίμων που είχαν μεταφερθεί στο ευρωσύστημα και γ) την πλήρη μεταβίβαση της νομισματικής κυριαρχίας πίσω στην αποσχισθείσα εθνική κεντρική τράπεζα, με
όλες τις πρακτικές δυσκολίες και τις νομικές αβεβαιότητες που αυτή συνεπάγεται για εκκρεμείς πράξεις νομισματικής πολιτικής, ιδίως στην περίπτωση μονομερούς αποχώρησης.

Σε ό,τι αφορά το κράτος-μέλος που θα αποχωρήσει από την Ε.Ε., οι περιπλοκές οι οποίες περιβάλλουν την αποχώρηση είναι πολλές και επηρεάζουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις κάθε φυσικού ή νομικού προσώπου εντός ή εκτός του εδάφους του. Η παραπάνω απουσία σαφών κανόνων και διαδικασιών από το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης σε κάθε περίπτωση μπορεί να μεταφραστεί με δύο τρόπους: είτε ότι το δικαίωμα αποχώρησης του κράτους-μέλους προϋπήρχε, καθώς θα μπορούσε να ασκήσει τα κυριαρχικά του δικαιώματα και να αποχωρήσει από την Ένωση, είτε ότι η μη ύπαρξη σαφών κανόνων και διαδικασιών ήταν σκόπιμη και η αποχώρηση ήταν ανέφικτη εξ αρχής και τόνιζε τη δέσμευση των κρατών-μελών για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.

Η συνθήκη της Λισαβόνας στο άρθρο 50 προβλέπει την αποχώρηση ενός κράτους-μέλους από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Πιο συγκεκριμένα, το άρθρο 50 αναφέρει:

1. Κάθε κράτος-μέλος μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση, σύμφωνα με τους εσωτερικούς συνταγματικούς κανόνες του.

2. Το κράτος-μέλος που αποφασίζει να αποχωρήσει γνωστοποιεί την πρόθεσή του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Υπό το πρίσμα των προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Ένωση προβαίνει σε διαπραγματεύσεις και συνάπτει με το εν λόγω κράτος συμφωνία που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση.

Η διαπραγμάτευση της συμφωνίας αυτής γίνεται σύμφωνα με το άρθρο 218, παράγραφος 3, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η συμφωνία συνάπτεται εξ ονόματος της Ένωσης από το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, μετά την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

3. Οι Συνθήκες παύουν να ισχύουν στο εν λόγω κράτος από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της συμφωνίας αποχώρησης ή, ελλείψει τέτοιας συμφωνίας, δύο έτη μετά τη γνωστοποίηση που μνημονεύεται στην παράγραφο 2, εκτός εάν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, σε συμφωνία με το εν λόγω κράτος-μέλος, αποφασίσει ομόφωνα την παράταση της προθεσμίας αυτής.

4. Για τους σκοπούς των παραγράφων 2 και 3, το μέλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύει το αποχωρούν κράτος-μέλος δεν συμμετέχει ούτε στις συζητήσεις ούτε στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή του Συμβουλίου που το αφορούν. Η ειδική πλειοψηφία ορίζεται βάσει του άρθρου 238, παράγραφος 3, στοιχείο β΄ της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

5. Εάν το κράτος που αποχώρησε από την Ένωση ζητήσει την εκ νέου προσχώρησή του, η αίτησή αυτή υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 49.

Το παραπάνω άρθρο της Συνθήκης εγείρει δύο τουλάχιστον εύλογα ζητήματα. Πρώτον, η ρήτρα αποχώρησης φαίνεται να ενδείκνυται εάν όφειλαν να αποσύρουν κάθε φορά μόνο ένα ή δύο κράτη-μέλη, αλλά όχι για μια μαζική έξοδο από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Δεύτερον, και ίσως το πιο σοβαρό, η ρήτρα αποχώρησης δεν περιέχει ειδικές διατάξεις σχετικά με τις απαιτήσεις για την απόσυρση του κράτους-μέλους που έχει υιοθετήσει το ευρώ.

Το παραπάνω ζήτημα δημιουργεί ερωτηματικά ως προς τη σκοπιμότητα της απουσίας μιας τέτοιας ρήτρας και αφήνει χώρο για διάφορες ερμηνείες. Γενικότερα, σε αντίθεση με τη συμμετοχή στην Ε.Ε., η συμμετοχή στην ΟΝΕ αποτελεί νομική υποχρέωση για όλα τα κράτη-μέλη. Έτσι, ενώ ένα κράτος-μέλος μπορεί να είναι ελεύθερο να καταγγείλει τη συμμετοχή του στην Ε.Ε. και να αντιτίθεται στις υποχρεώσεις του απέναντι στη Συνθήκη, ακόμα και στο σύνολό τους, δεν θα είναι ελεύθερο να ανακαλέσει την απόφασή του να ενταχθεί στην ΟΝΕ και να υπερβεί μία δεσμευτική υποχρέωση, βάσει της Συνθήκης ΕΚ, εκτός αν αποχωρήσει και από την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Κάτι τέτοιο όμως είναι αδιανόητο στα μάτια του κοινοτικού νομοθέτη για την τρίτη φάση της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης (Νομισματική και Οικονομική Ένωση), καθώς θεωρεί την υιοθέτηση του ευρώ αμετάκλητη και τη νομισματική ολοκλήρωση μη αναστρέψιμη.

Το γεγονός ότι οι απαιτήσεις για την ένταξη στην Ε.Ε. (κριτήρια της Κοπεγχάγης) διαφέρουν από εκείνες που ισχύουν για την προσχώρηση στην ευρωζώνη (κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ) δεν έχει καμία σημασία. Η ΟΝΕ είναι ένα υποσύνολο της Ε.Ε., γι' αυτό και το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρική Τράπεζας -που βρίσκεται στο επίκεντρο του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος- έχει προσαρτηθεί ως πρωτόκολλο της συνθήκης ΕΚ. Κατ’ αυτόν τον τρόπο μια έξοδος κράτους-μέλους από την Ε.Ε. αυτόματα σημαίνει και έξοδο από την ΟΝΕ.

Συμπερασματικά, τα κράτη-μέλη δεν θα μπορούσαν, πριν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας, να αποσυρθούν μονομερώς είτε από την Ε.Ε. είτε κατά μείζονα λόγο από την ΟΝΕ και ο μόνος τρόπος για να το πράξουν νομικά θα ήταν με τη διαπραγμάτευση συμφωνίας με τα υπόλοιπα κράτη-μέλη της. Μια τέτοια συμφωνία κατ’ ανάγκη συνεπάγεται την τροποποίηση της Συνθήκης και απαιτεί την ομόφωνη συγκατάθεση των εταίρων της σύμφωνα με το άρθρο 48 της ΣΕΕ. Το πόσο πιθανό είναι ορισμένα κράτη-μέλη να επιθυμούν να αποχωρήσουν οικειοθελώς (όσο θερμά και να το επιθυμούν τα υπόλοιπα κράτη-μέλη) μπορεί να είναι αποκλειστικά θέμα υποθέσεων. Αυτό που είναι σαφές, ωστόσο, είναι ότι μια αποχώρηση ενός κράτους-μέλους θα συνεπαγόταν τόσο σοβαρές νομικές και πρακτικές δυσκολίες ώστε ακόμη και διαπραγματεύσεις με την καλύτερη πίστη δεν θα αρκούσαν για να τις ξεπεράσουν.

Β. ΣΥΛΛΟΓΙΚΟ «ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΑΠΟΒΟΛΗΣ» ΑΠΟ ΤΗΝ Ε.Ε. Ή ΤΗΝΟΝΕ;

Η αναγνώριση του δικαιώματος της μονομερούς απόσχισης από τους συντάκτες της Συνθήκης της Λισαβόνας αναπόφευκτα οδηγεί και στο ακόλουθο ερώτημα: εάν τα κράτη-μέλη πρέπει να έχουν το δικαίωμα να αποχωρήσουν οικειοθελώς, δεν θα πρέπει να υπάρχει δυνατότητα για τα υπόλοιπα κράτη-μέλη να τα απομακρύνουν από την Ε.Ε., εάν η συμμετοχή τους θεωρείται ανεπιθύμητη ή επιβλαβής από τους εταίρους τους και ιδιαίτερα στην περίπτωση όπου οι τελευταίοι αδυνατούν να τους πείσουν να αποχωρήσουν από την Ε.Ε. ή την ΟΝΕ εθελοντικά;

Υπό ποιες προϋποθέσεις και σύμφωνα με ποιες διαδικασίες θα μπορούσε ένα τέτοιο δικαίωμα αποβολής να ασκείται; Η προοπτική αποβολής ήρθε στο προσκήνιο τον Ιούνιο του 2008, όταν οι Ιρλανδοί ψηφοφόροι απέρριψαν τη Συνθήκη της Λισαβόνας, προκαλώντας με αυτόν τον τρόπο μία από τις πιο οξείες κρίσεις στην πρόσφατη Ιστορία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η πιο κοντινή αναφορά στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο σε ό,τι αφορά την αναγνώριση του δικαιώματος της αποβολής είναι το άρθρο 7 ΣΕΕ, που επιτρέπει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να αναστείλει προσωρινά ορισμένα δικαιώματα ενός κράτους-μέλους (συμπεριλαμβανομένων και των δικαιωμάτων ψήφου του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) αν υπάρχει σοβαρή και διαρκής παραβίαση από ένα κράτος-μέλος των αρχών που αναφέρονται στο άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ. Αυτό θα μπορούσε να θεωρηθεί ένα πρώτο βήμα για την αποβολή ενός κράτους-μέλους, αλλά δεν είναι το ίδιο με την οριστική αποβολή του.

Έτσι, μια αποβολή ενός κράτους-μέλους από τα υπόλοιπα είναι νομικά ατεκμηρίωτη και θα συνιστούσε άνευ αδείας τροποποίηση της Συνθήκης. Επιπλέον, εκτός από το ότι είναι πολιτικά σχεδόν αδιανόητο να αναγκαστεί ένα κράτος-μέλος να αποβληθεί από την Ε.Ε. ή την ΟΝΕ, κάτι τέτοιο θα μπορούσε να δημιουργήσει τεράστιες νομικές περιπλοκές. Αυτό ίσως εξηγεί γιατί η αποβολή δεν έχει συμπεριληφθεί σε κάποια Συνθήκη και γιατί δεν μπορεί ποτέ να γίνει κάτι τέτοιο.

Σε γενικές γραμμές, ενώ οι περιπλοκές που θα δημιουργούσε μια τέτοια ενέργεια δεν θα διέφεραν ποιοτικά από εκείνες που αφορούν στην εθελοντική αποχώρηση ενός κράτους-μέλους, η επίλυση των εν λόγω περιπλοκών θα ήταν ακόμη πιο πολύπλοκη σε αυτήν την περίπτωση, λόγω του κινδύνου δημιουργίας νομικών προβλημάτων από δυσαρεστημένα φυσικά ή/και νομικά πρόσωπα ή ακόμα και από χώρες, από την αμφισβήτηση της απώλειας των δικαιωμάτων που έχουν αποκτήσει εκείνες ή οι υπήκοοι - πολίτες τους μέσω της συμμετοχής τους στην Ε.Ε. και από την επίκληση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης τους για διατήρηση αυτών στο διηνεκές ως εμπόδιο για την αποβολή.

EΜΜΕΣΟΣ ΤΡΟΠΟΣ ΓΙΑ ΑΠΟΒΟΛΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΩΣΗ

Από τη στιγμή που άμεσα δεν είναι δυνατό να εκδιωχθεί ένα κράτος-μέλος από τους κόλπους της Ένωσης, πρέπει να εξεταστεί η πιθανότητα ύπαρξης ενός έμμεσου τρόπου. Μια εναλλακτική λύση -και κάπως πιο ριζοσπαστική- θα ήταν κάποια κράτη-μέλη να συμφωνήσουν σε μια νέα συνθήκη με βάση εταιρική σχέση, με ανεξάρτητη θεσμική δομή εκτός του πλαισίου της «παλαιάς Ε.Ε.», και να δημιουργήσουν μία νέα Ευρωπαϊκή Ένωση που θα επικυρωθεί μόνο από τα κράτη που θα θέλουν να συμμετέχουν σε αυτήν τη νέα οντότητα αποκλείοντας τα ανεπιθύμητα.

Μια τέτοια ενέργεια αφενός θα προκαλούσε διάσπαση της Ευρώπης, αφετέρου θα απαιτούσε τεράστια πολιτική προσπάθεια από την πλευρά των κρατών-μελών που θα συμμετέχουν και συνεπάγεται επίσης άλλη μία περιπέτεια για την υπογραφή μιας νέας Συνθήκης, το αποτέλεσμα της οποίας είναι εντελώς απρόβλεπτο.

Γ. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΜΙΑΣ ΕΞΟΔΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ-ΜΕΛΟΥΣ ΑΠΟ ΤΗΝ Ε.Ε. Ή/ΚΑΙ ΤΗΝ ΟΝΕ

- Η υιοθέτηση νέου νομίσματος ή η επαναφορά της παλαιάς ισοτιμίας του νομίσματος που χρησιμοποιούσε το κράτος-μέλος πριν από την είσοδό του στην ΟΝΕ.
- Η επιστροφή των κεφαλαίων συνεισφοράς της αποχωρούσας εθνικής κεντρικής τράπεζας από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και η επιστροφή των συναλλαγματικών διαθεσίμων που είχαν μεταφερθεί στο ευρωσύστημα.
- Η πλήρης μεταβίβαση της νομισματικής κυριαρχίας πίσω στην αποσχισθείσα εθνική κεντρική τράπεζα, με όλες τις πρακτικές δυσκολίες και νομικές αβεβαιότητες που αυτή συνεπάγεται για εκκρεμείς πράξεις νομισματικής πολιτικής, ιδίως στην περίπτωση μονομερούς αποχώρησης.
- Ακόμη και αν αποβληθεί ένα κράτος-μέλος από την ευρωζώνη, τίθεται ένα θέμα σχετικά με την κυκλοφορία του ευρώ στην επικράτειά του καθώς αφενός τρίτες (πλέον) χώρες δεν μπορούν επίσημα να χρησιμοποιούν το ευρώ ως νόμισμά τους, αφετέρου υπάρχει η δυνατότητα μέσω νομισματικών συμφωνιών ορισμένα κράτη ή διεθνείς οργανισμοί (βλέπε Σαν Μαρίνο, Μονακό, Βατικανό) να το χρησιμοποιούν.
- Σε ό,τι αφορά το κράτος-μέλος που θα αποχωρήσει από την Ε.Ε., οι περιπλοκές οι οποίες περιβάλλουν την αποχώρηση είναι πολλές και επηρεάζουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις κάθε φυσικού ή νομικού προσώπου εντός ή εκτός του εδάφους του.

* Ο κ. Θεόδωρος Στάθης είναι αναλυτής της Merit Securities.

** Το παραπάνω κείμενο βασίζεται σε νομική μελέτη της ΕΚΤ: Withdrawal and expulsion from the EU and EMU: some reflections, by Phoebus Athanassiou, December 2009.

Oι απόψεις που διατυπώνονται σε ενυπόγραφο άρθρο γνώμης ανήκουν στον συγγραφέα και δεν αντιπροσωπεύουν αναγκαστικά, μερικώς ή στο σύνολο, απόψεις του Euro2day.gr.