Μνημόνιο: 5+1 "καυτές" απαντήσεις

Το Μνημόνιο μπήκε για τα καλά στη ζωή μας, ως απόρροια διεθνούς συμφωνίας αλλά δεν συνεπάγεται υπέρτερο κύρος. "Υπερνομοθετική" ισχύ έχουν μόνο οι αμφίπλευρες συμβάσεις. Γράφει ο Συνταγματολόγος Κ. Μποτόπουλος.

Δημοσιεύθηκε: 30 Ιουλίου 2010 - 07:52

του Κώστα Μποτόπουλου(*)

Το Μνημόνιο ρυθμίζει τη ζωή μας, άρα θα το πάρουμε αναγκαστικά μαζί μας και στις διακοπές. Φίλο δεν θα το κάνουμε, αλλά, για να μας φοβίζει λιγότερο, δεν θα ήταν ίσως άχρηστο να το γνωρίσουμε καλύτερα, απαντώντας στα ερωτήματα που απασχολούν τους περισσότερους πολίτες.

1) Μπορούσε να αποφευχθεί;

Το Μνημόνιο συνδέεται άρρηκτα με τον μηχανισμό (δανειακής) βοήθειας που δημιουργήθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση στην αρχή γενικά και, στη συνέχεια, έπειτα από επίσημο αίτημα της ελληνικής κυβέρνησης, κινητοποιήθηκε ειδικά για τη χώρα μας. Αποτελεί ένα περίγραμμα δεσμευτικών πολιτικών κινήσεων, από τις οποίες εξαρτάται η σταδιακή εκταμίευση των ποσών του δανείου, κατά τα πρότυπα αντίστοιχων «σχεδίων βοήθειας» εκ μέρους του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου.

Από αυτήν την άποψη, εφόσον χρειαστήκαμε τη βοήθεια, δεν μπορούσαμε να αποφύγουμε πολιτικούς όρους τύπου Μνημονίου, δεν ήταν όμως αναγκαστικό να οδηγηθούμε στους συγκεκριμένους όρους (κάτι στο οποίο συνέβαλαν η ατολμία της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και η έλλειψη προηγουμένου. Χαρακτηριστικό είναι ότι στην περίπτωση της Ουγγαρίας υπάρχει «συμφωνία στόχων» με το ΔΝΤ, όχι όμως αναλυτικό Μνημόνιο σαν το ελληνικό, κάτι που κατέστησε δυνατή την πρόσφατη «ανταρσία» της νέας ουγγρικής κυβέρνησης).

Από την άλλη, λόγω της επιλογής της ελληνικής κυβέρνησης να μη ζητήσει να κινητοποιηθεί αμέσως η βοήθεια και εξαιτίας της επιδείνωσης της «επίθεσης» που δέχτηκε η Ελλάδα κατά τη διάρκεια αυτής της καθυστέρησης, περιορίστηκε εξαιρετικά ο χρόνος διαπραγμάτευσης αφενός της ιδέας ενός τόσο δεσμευτικού κειμένου και αφετέρου των κατ’ ιδίαν όρων της συμφωνίας.

Από αυτήν την άποψη, το Μνημόνιο κατέληξε να γίνει μια συμφωνία «take it or leave it» (χωρίς περιθώρια διαπραγμάτευσης και αλλαγών), κάτι το οποίο δεν ήταν ίσως νομοτελειακό και προσιδιάζει περισσότερο σε χώρα που καταφεύγει στο ΔΝΤ παρά σε χώρα-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και μάλιστα της ευρωζώνης.

2) Πώς είναι διαρθρωμένο;

Το «Μνημόνιο» είναι στην πραγματικότητα 2 Μνημόνια: ένα «Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής» και ένα «Μνημόνιο Συνεννόησης για τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής».

Και τα δύο θεωρητικά «καταρτίστηκαν από το (ελληνικό) υπουργείο Οικονομικών με τη συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου» (διατύπωση του νόμου 3845/2010), όμως στην πραγματικότητα επιβλήθηκαν από την τρόικα (και κυρίως από το ΔΝΤ, λόγω τεχνογνωσίας).

Το πρώτο κείμενο είναι γενικότερο - περιέχει κατευθύνσεις πολιτικής. Το δεύτερο θεσμοθετεί συγκεκριμένες ενέργειες και χρονοδιαγράμματα, καθώς και 3 κρίσιμα παραρτήματα: ημερομηνίες και δείκτες για παροχή στοιχείων από τις ελληνικές αρχές (υπουργείο Οικονομικών και Τράπεζα της Ελλάδος) προς την τρόικα - ειδικές διατάξεις για το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, που πολύ πρόσφατα αποτέλεσαν το περιεχόμενο ειδικού νόμου ο οποίος ψηφίστηκε στη Βουλή - αναλυτικό πίνακα για τις Προϋποθέσεις των Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων. Λόγω του περιεχομένου του, όταν μιλάμε σήμερα για το «Μνημόνιο» εννοούμε αυτό το δεύτερο, το «Μνημόνιο Συνεννόησης».

Και τα δύο, μαζί με τα παραρτήματά τους, υπογράφηκαν πρώτα από τον υπουργό Οικονομικών, ως εκπρόσωπο της ελληνικής κυβέρνησης, και στη συνέχεια κυρώθηκαν από την ελληνική Βουλή, διά του νόμου 3845/2010. Τα Μνημόνια, αν και λόγος ύπαρξης αυτού του νόμου, δεν αποτελούν το μόνο περιεχόμενό του, αλλά προσαρτώνται, όπως υπογράφηκαν, ως Παραρτήματα III και IV.

3) Ποια είναι τα βασικά στοιχεία του;

Το Μνημόνιο Συνεννόησης περιλαμβάνει ενέργειες και χρονοδιαγράμματα (ως το τέλος του 2011) σε τρεις βασικές κατευθύνσεις: α) δημοσιονομική εξυγίανση (εκτέλεση προϋπολογισμών 2010 και 2011 και επιπλέον δημοσιονομικά μέτρα, ιδίως φορολογικά, συνταξιοδοτικά και μισθολογικά) με συγκεκριμένους στόχους εξοικονόμησης (2,5% του ΑΕΠ για το 2010), β) ρύθμιση χρηματοπιστωτικού τομέα (ίδρυση ανεξάρτητου Ταμείου Σταθερότητας, εντατικοποίηση της εποπτείας επί των τραπεζών, αναθεώρηση πτωχευτικού πλαισίου), γ) διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, δημοσιονομικές (αλλαγές στην κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού, στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, αύξηση της απορρόφησης των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, αναδιοργάνωση φοροεισπρακτικών μηχανισμών και μέτρα εναντίον της φοροδιαφυγής) και άλλες (σειρά αλλαγών στη δημόσια διοίκηση -όπως διεύρυνση της αποκέντρωσης, ηλεκτρονική δημοσίευση αποφάσεων, εισαγωγή απλοποιημένου συστήματος αμοιβών στον δημόσιο τομέα, συγκρότηση ενιαίου συστήματος κρατικών προμηθειών-, αναδιάρθρωση σιδηροδρομικού τομέα, μεταρρύθμιση συνταξιοδοτικού συστήματος, ενίσχυση του ανταγωνισμού στις «ανοιχτές αγορές» -εμπόριο, κλειστά επαγγέλματα, διαδικασίες αδειοδότησης, συγχωνεύσεις και εξαγορές επιχειρήσεων-, προώθηση επενδύσεων και εξαγωγών, εκσυγχρονισμό συστήματος υγείας, «ενδυνάμωση» -στην πραγματικότητα εκ βάθρων αλλαγή- των θεσμών της αγοράς εργασίας).

Είναι προφανές ότι, λόγω εύρους και σημασίας, οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις αποτελούν την καρδιά του Μνημονίου και τις βάσεις της ανάκαμψης - δεν αποτελούν, όμως, αναπτυξιακό πρόγραμμα.

4) Ποια η σχέση με το κυβερνητικό πρόγραμμα;

Δεν είναι υπερβολή να πούμε -φάνηκε, εξάλλου, από την παραπάνω περιγραφή- ότι το Μνημόνιο αποτελεί από μόνο του ένα πλήρες κυβερνητικό πρόγραμμα: αγγίζει όλα τα μείζονα πεδία της πολιτικής, προβλέπει ένα εκτεταμένο πλέγμα μεταρρυθμίσεων, περιλαμβάνει ειδικά ανά τομέα μέτρα και χρονοδιαγράμματα. Το πρόγραμμα αυτό επιβλήθηκε μεν έξωθεν σε σημαντικό βαθμό, όμως αφενός η κυβέρνηση το ζήτησε και πάντως το συμφώνησε, αφετέρου η Βουλή το επικύρωσε. Επομένως, θέμα νομιμοποίησης, υπό τη νομική έννοια του όρου, δεν υφίσταται.

Πρόβλημα, όμως, πολιτικής νομιμοποίησης τίθεται και είναι πολλαπλό: α) η κυβέρνηση είχε παρουσιάσει στη Βουλή, μόλις ορκίστηκε, προγραμματικές δηλώσεις και είχε εκπονήσει και δημοσιοποιήσει, λίγο αργότερα, ένα Σχέδιο Σταθερότητας και Ανάπτυξης με πολύ διαφορετικό περιεχόμενο - ιδίως ως προς το επείγον των μέτρων. Αλλαγές στο κυβερνητικό πρόγραμμα βεβαίως επιτρέπονται. Θα ήταν απαραίτητη, όμως, η ρητή γνωστοποίηση στον ελληνικό λαό πως τα μετά τις εκλογές γεγονότα επέβαλαν τόσο σημαντικές αλλαγές που κατ’ ουσίαν κυβερνητικό πρόγραμμα πλέον είναι το Μνημόνιο.

Δηλώσεις, από τα πιο επίσημα χείλη, του τύπου «τα μέτρα δεν συνάδουν με την ιδεολογία μας» δημιουργούν σύγχυση ως προς τις προθέσεις και τους στόχους (ένα πρόγραμμα μπορεί να εκκινεί από μια ιδεολογία, αλλά δεν είναι ποτέ το ίδιο ιδεολογία), β) στη συζήτηση στη Βουλή για τον νόμο 3845, με τον οποίο επικυρώθηκε το Μνημόνιο, ούτε η κυβέρνηση ανήγγειλε ρητά ότι αυτό είναι πλέον το πρόγραμμά της, ούτε χρόνος και διάθεση για συζήτηση επί των ειδικότερων μέτρων αυτού του προγράμματος βρέθηκαν.

Αυτό σε κάποιο βαθμό δικαιολογεί αιτιάσεις (όχι όμως από βουλευτές, που θα έπρεπε να γνωρίζουν τι ψηφίζουν και τι συνέπειες έχει η ψήφος τους) ότι το πρόγραμμα εφαρμόζεται υπόρρητα και αποσπασματικά, γ) από τη στιγμή που το νέο πρόγραμμα ψηφίστηκε και τέθηκε σε εφαρμογή, φραστικές επιθέσεις στην «κακιά τρόικα» και στους διάφορους «φον» δεν έχουν λόγο ύπαρξης και είναι αποπροσανατολιστικές.

Η κυβέρνηση και οι κυβερνητικοί βουλευτές έχουν δύο επιλογές και ένα έργο: να ψηφίσουν ή να μην ψηφίσουν κατ’ ιδίαν μέτρα (η εξειδίκευση αποτελεί προϊόν συνεχούς διαπραγμάτευσης) και να εξηγούν γιατί τα μέτρα που ψήφισαν είναι υπέρ του εθνικού συμφέροντος (υπάρχουν πολλά τέτοια και μπορούν να βάλουν τάξη σε πολλά πράγματα).

5) Ποια η νομική ισχύς του Μνημονίου και των απορρεόντων από αυτό μέτρων;

Το Μνημόνιο είναι απόρροια διεθνούς συμφωνίας και ως τέτοια κυρώθηκε δυνάμει του άρθρου 36 παρ. 2 του Συντάγματος και της παραγράφου 4 του άρθρου πρώτου του νόμου 3845. Απόρροια διεθνούς συμφωνίας, όμως, δεν σημαίνει υπέρτερο κύρος: οι ψηφισμένες με νόμο διατάξεις διεθνών συμφωνιών είναι διατάξεις απλού νόμου. «Υπερνομοθετική», όπως λέγεται, ισχύ έχουν μόνο οι υπό στενή έννοια διεθνείς συμβάσεις, δηλαδή οι πολυμερείς, αμφίπλευρες (γι’ αυτό υπάρχει η προϋπόθεση της αμοιβαιότητας) και ψηφισμένες ως τέτοιες, όχι ενσωματούμενες ως παράρτημα ενός νόμου με άλλο, ή και με άλλο, περιεχόμενο.

Το ότι, από την άλλη, το Μνημόνιο είναι σε παράρτημα και όχι στο σώμα του νόμου και ότι ο χαρακτήρας των διατάξεών του προσιδιάζει περισσότερο σε πολιτικό πρόγραμμα παρά σε «διάταξη νόμου» δεν σημαίνει, κατά τη γνώμη μου, ότι δεν δημιουργεί τις απευθείας δεσμευτικές συνέπειες κάθε διάταξης νόμου. Ούτε έχει σημασία για το νομικό κύρος του Μνημονίου ότι ο νόμος που το ενσωμάτωσε ψηφίστηκε με την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών (άρθρο 28 παρ. 2) και όχι με πλειοψηφία τριών πέμπτων (άρθρο 28 παρ. 3).

Ο τρόπος ψήφισης δεν ελέγχεται συνταγματικά αλλά, σε κάθε περίπτωση, ακόμα και με τρία πέμπτα, καμία διάταξη νόμου δεν τίθεται στο συνταγματικό απυρόβλητο. Ένας νόμος, λοιπόν, όπως όλοι οι άλλοι, απόρροια μεν διεθνούς συμφωνίας, αλλά κομμάτι πλέον της ελληνικής έννομης τάξης, οι διατάξεις του οποίου ελέγχονται συνταγματικά από τα ελληνικά δικαστήρια και μπορούν να εκπέσουν. Το Μνημόνιο αλλάζει τους όρους άσκησης της εξουσίας αλλά όχι του Συντάγματος, στο οποίο οφείλει συμμόρφωση, και των συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων, τα οποία δεν δικαιούται να αποχυμώσει.

6) Ποιες οι πολιτικές επιπτώσεις;

Η ελληνική πολιτική ζωή εκ των πραγμάτων θα διαιρεθεί σε εποχή προ και μετά το Μνημόνιο. Πέρα από άχρηστους γενικούς χαρακτηρισμούς -«καλό» - «κακό», «νόμιμο» - «παράνομο»- αποτελεί αντικειμενικά πολιτικό ορόσημο.

Αλλάζει το νόημα της εθνικής κυριαρχίας και συρρικνώνονται τα όρια πρωτοβουλίας της εκλεγμένης κυβέρνησης. Μετασχηματίζεται η έννοια της κομματικής ιδεολογίας και του κυβερνητικού προγράμματος (χωρίς όμως το Μνημόνιο να εξαντλεί το κυβερνητικό πρόγραμμα και, ιδίως, την εξειδίκευση της αναπτυξιακής παραμέτρου).

Η πολιτική και κοινωνική λογοδοσία αλλάζει αποδέκτη: από τον λαό στην τρόικα (αλλά χρέος της κυβέρνησης είναι να κρατά ενήμερο τον λαό και να διαπραγματεύεται με την τρόικα στο όνομά του). Αλλάζουν οι γραμμές της κομματικής αντιπαράθεσης - σε σχέση και με τις δύο πλευρές του πολιτικού φάσματος. Μετατίθενται τα κριτήρια για την επιτυχία ή την αποτυχία μιας κυβέρνησης. Διαφοροποιούνται δραστικά οι ανάγκες της πολιτικής «επικοινωνίας».

Η παρούσα κυβέρνηση γνωρίζει πλέον ότι θα κριθεί όχι με όρους πολιτικής, ούτε καν εκλογικής κυριαρχίας (οι επόμενες εκλογές θα είναι εκλογές ενός άλλου πολιτικού σύμπαντος), αλλά με όρους διαχειριστικής επάρκειας και ειλικρίνειας - και δεν μπορεί να πετύχει την πρώτη χωρίς τη δεύτερη. Με το Μνημόνιο η ελληνική πολιτική ζωή περνά, εκούσα άκουσα, στην εποχή της απο-ιδεολογικοποίησης και της διαχείρισης με τη μεζούρα και υπό δαμόκλειο σπάθη.

Για κάποιους αυτό μπορεί να είναι ακόμα και θετικό, εδώ που φτάσαμε και με βάση τις επιδόσεις των προηγούμενων δεκαετιών. Για το πολιτικό σύστημα είναι ταυτόχρονα ομολογία χρεοκοπίας και μια τελευταία ευκαιρία πιεσμένου εκσυγχρονισμού. Αν η ευκαιρία αυτή χαθεί -αυτό δεν έχει ακόμα κριθεί- το Μνημόνιο θα αποτελέσει κύκνειο άσμα για πολλούς και πολλά.

Παρ' όλα αυτά, καλό καλοκαίρι!

www.botopoulos.gr

* Ο κ. Κώστας Μποτόπουλος είναι Συνταγματολόγος, μέλος του Εθνικού Συμβουλίου του ΠΑΣΟΚ.

** Το βιβλίο του Κ. Μποτόπουλου «Τα θεσμικά της κρίσης» κυκλοφορεί από τις εκδόσεις Νέδα.

Oι απόψεις που διατυπώνονται σε ενυπόγραφο άρθρο γνώμης ανήκουν στον συγγραφέα και δεν αντιπροσωπεύουν αναγκαστικά, μερικώς ή στο σύνολο, απόψεις του Euro2day.gr.