Τις αποκλίσεις μεταξύ προβλέψεων και πραγματοποιήσεων των δημοσιονομικών μεγεθών, όπως αυτές εμφανίζονται στις εισηγητικές εκθέσεις του κρατικού προϋπολογισμού των ετών 1982-2007 παρουσιάζει η Διεύθυνση Οικονομικών Μελετών και Προβλέψεων της Eurobank EFG, η οποία εξέδωσε σήμερα το ένατο τεύχος της περιοδικής έκδοσης ”Οικονομία και Αγορές”.

Ειδικότερα, στο τεύχος αυτό φιλοξενείται άρθρο του οικονομικού συμβούλου του ομίλου, καθηγητή κ. Γκίκα Χαρδούβελη, του οικονομικού αναλυτή κ. Θεοδόσιου Σαμπανιώτη και του οικονομολόγου δρ. Εμμανουήλ Δαβραδάκη με τίτλο ”Ο Προϋπολογισμός του κράτους και οι αποκλίσεις στην εκτέλεσή του”.

Η μελέτη αναλύει τις αποκλίσεις μεταξύ προβλέψεων και πραγματοποιήσεων των δημοσιονομικών μεγεθών, όπως αυτές εμφανίζονται στις εισηγητικές εκθέσεις του κρατικού προϋπολογισμού των ετών 1982-2007. Τα συμπεράσματα της μελέτης είναι ενδιαφέροντα και παρουσιάζονται για πρώτη φορά στην Ελλάδα.

1) Οι προϋπολογισμοί της περιόδου 1982-2005 προέβλεπαν πάντοτε έλλειμμα για την Κεντρική Κυβέρνηση. Μάλιστα, το έλλειμμα μετά την εκτέλεση του προϋπολογισμού το επόμενο έτος ήταν, με εξαίρεση το 1999 (έτος ελέγχου από την Ε.Ε. για την είσοδο στην ευρωζώνη), πάντα μεγαλύτερο από αυτό που αρχικά προέβλεπε ο επίσημος προϋπολογισμός. Ο μέσος όρος της απόκλισης την περίοδο αυτή ήταν 6,3% του μεγέθους του προϋπολογισμού δαπανών και εσόδων.

2) Ο μέσος όρος της απόκλισης της περιόδου 1994-2005 έπεσε στο 3,9%, δηλαδή η απόκλιση έγινε λιγότερη από το μισό της πρώτης περιόδου 1982-1993, που ήταν 8,2%.

3) Οι αποκλίσεις στο έλλειμμα του Τακτικού Προϋπολογισμού συνέβαλαν περισσότερο στην απόκλιση του ελλείμματος της Κεντρικής Κυβέρνησης συγκριτικά με τις αποκλίσεις στο έλλειμμα του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων. Συγκεκριμένα, η μέση απόκλιση στον Τ.Π. ήταν 5,8% του συνολικού προϋπολογισμού, ενώ στον ΠΔΕ μόνον 0,2%.

4) Στον Τακτικό Προϋπολογισμό τα έσοδα υπερεκτιμώνται (η απόκλιση είναι στο -3,3% του συνολικού προϋπολογισμού) και οι δαπάνες υποεκτιμώνται (η απόκλιση είναι στο 2,6%), με αποτέλεσμα και οι δύο πλευρές του ισοζυγίου να συμβάλλουν στην αύξηση του πραγματοποιηθέντος ελλείμματος σε σχέση με τον προϋπολογισμό.

Έως το 1993 και οι δύο πλευρές συνέβαλαν στην απόκλιση του ελλείμματος, με τα έσοδα να δείχνουν πολύ μεγάλες αποκλίσεις (-5,9%) έναντι των δαπανών (2,4%). Από το 1994 και ύστερα, τα έσοδα εκτιμώνται με σχετική ακρίβεια (-0,6%), ενώ οι αποκλίσεις στις δαπάνες συνεχίζουν να είναι μεγάλες (2,8%).

5) Μία λεπτομερέστερη οικονομετρική ανάλυση με τη χρήση σύγχρονων τεχνικών και εργαλείων έφερε στην επιφάνεια σχέσεις που δεν είναι ορατές από τους απλούς μέσους όρους των αποκλίσεων. Όταν οι ελληνικές κυβερνήσεις καταρτίζουν τον προϋπολογισμό, αρχικά προϋπολογίζουν τα έσοδα και στη συνέχεια τις δαπάνες.

Με άλλα λόγια, το ύψος των προβλεπόμενων εσόδων καθορίζει το ύψος των δαπανών και όχι το αντίστροφο. Οι κυβερνήσεις περιορίζονται από τα έσοδα. Δεν στοχεύουν πρώτα σε δαπάνες που θα ικανοποιούσαν την εκλογική τους πελατεία ή τις προεκλογικές τους δεσμεύσεις και κατόπιν να ψάχνουν να βρουν τα έσοδα. Σκέπτονται και προγραμματίζουν ”νοικοκυρεμένα”.

6) Επιπλέον, στο έτος εκτέλεσης του προϋπολογισμού παρατηρείται μία ανάλογη σχέση μεταξύ εσόδων και δαπανών: Η απόκλιση στα έσοδα προηγείται της απόκλισης στις δαπάνες. Δηλαδή μία μη αναμενόμενη απώλεια (αύξηση) στα έσοδα περιορίζει (επεκτείνει) τις δαπάνες περισσότερο από την πρόβλεψη. Το αντίστροφο δεν ισχύει, δηλαδή μία μη αναμενόμενη δαπάνη να ωθεί τις κυβερνήσεις σε προσπάθεια ανεύρεσης νέων πόρων.

7) Συνεπώς, οι κυβερνήσεις όχι μόνο προγραμματίζουν, αλλά δρουν και νοικοκυρεμένα. Τόσο σε επίπεδο προϋπολογισμού όσο και σε επίπεδο αποκλίσεων από τον προϋπολογισμό τα έσοδα σέρνουν τις δαπάνες και όχι το αντίστροφο. Αυτό είναι ένα ενθαρρυντικό αποτέλεσμα όσον αφορά στη δημοσιονομική σταθερότητα, αφού οι δίοδοι αύξησης των εσόδων για την εκάστοτε κυβέρνηση έχουν πολιτικό κόστος, ενώ οι δίοδοι αύξησης των δαπανών έχουν βραχυχρόνιο πολιτικό όφελος.

8) Εξετάζοντας το σφάλμα πρόβλεψης των εσόδων του Τακτικού Προϋπολογισμού, διαπιστώνεται ότι τα συνολικά φορολογικά έσοδα υπερεκτιμώνται συνεχώς, με εξαίρεση την περίοδο πριν από την ένταξη στην ΟΝΕ 1998 – 2000.

Η αδυναμία επίτευξης των στόχων για τα φορολογικά έσοδα οφείλεται στις αποκλίσεις των έμμεσων φόρων σε ποσοστό διπλάσιο απ’ ό,τι στις αποκλίσεις των άμεσων φόρων.

9) Όσον αφορά στον λόγο των έμμεσων προς τους άμεσους φόρους που χρησιμοποιείται και ως δείκτης για το πόσο κοινωνικά δίκαιη μπορεί να χαρακτηριστεί η φορολογία, οι αποκλίσεις στην πρόβλεψή του παίρνουν αρνητικές τιμές μετά το 1994.

Αυτό σημαίνει ότι μετά το 1994 δεν γίνεται προσπάθεια παρουσίασης δικαιότερου φορολογικά προσώπου της κυβέρνησης μέσω των προϋπολογισμών που συζητούνται τον Δεκέμβριο στη Βουλή των Ελλήνων.

10) Αναφορικά με τις δαπάνες του Τακτικού Προϋπολογισμού, το μεγαλύτερο μερίδιο της απόκλισης οφείλεται στην υποεκτίμηση των δαπανών εξυπηρέτησης του χρέους και των δαπανών για μισθούς και συντάξεις.

11) Οι αποκλίσεις μεταξύ πραγματοποιήσεων και προβλέψεων των επιμέρους στοιχείων του προϋπολογισμού δεν είναι μόνο οικονομικά σημαντικές, αλλά και στατιστικά. Αυτό επιβεβαιώνεται με τη βοήθεια κατάλληλης οικονομετρικής ανάλυσης.

12) Το σφάλμα στην πρόβλεψη του ΑΕΠ δεν είναι σε θέση να εξηγήσει το αντίστοιχο λάθος στην πρόβλεψη των επιμέρους στοιχείων του προϋπολογισμού, παρά τη σημαντική οικονομική και στατιστική υποεκτίμηση του ίδιου του ονομαστικού ΑΕΠ, ιδιαίτερα μετά το 1995.

Οι αποκλίσεις στα δημοσιονομικά μεγέθη μπορούν λοιπόν να χαρακτηριστούν ως επιλογές των κυβερνήσεων, που δεν σχετίζονται με την πορεία της οικονομίας.

13) Το σχετικά μικρό μέγεθος του μέσου όρου των αποκλίσεων στο έλλειμμα του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων, σε αντίθεση με τα υψηλά μεγέθη αποκλίσεων που παρατηρούνται στο Ισοζύγιο Τακτικού Προϋπολογισμού, οφείλεται στο γεγονός ότι τόσο τα έσοδα όσο και οι δαπάνες υπερεκτιμώνται, δηλαδή περιέχουν λάθη που αλληλοαναιρούνται.

Σε αντίθεση με τον Τακτικό Προϋπολογισμό, οι δαπάνες υπερεκτιμώνται και λειτουργούν ως μαξιλάρι που απορροφά την υπερεκτίμηση στα έσοδα, μειώνοντας έτσι τη συνολική απόκλιση στο έλλειμμα του ΠΔΕ.

14) Τέλος, σε αντίθεση με τον Τακτικό Προϋπολογισμό, οι μέσοι όροι των αποκλίσεων των εσόδων και των δαπανών του ΠΔΕ αυξάνονται στη δεύτερη περίοδο 1993 - 2005.

Την περίοδο αυτή η απόκλιση στα έσοδα είναι κατά μέσο όρο -1,2% του συνολικού προϋπολογισμού σε σχέση με -0,5% νωρίτερα και η απόκλιση στις δαπάνες -1% σε σχέση με -0,3% την πρώτη περίοδο. Προφανώς, οι δυσκολίες στην εκτέλεση των συγχρηματοδοτούμενων από την Ε.Ε. έργων (Β’ και Γ’ ΚΠΣ), σε αντίθεση με τα προηγούμενα χρόνια, όταν η σημασία των ευρωπαϊκών πόρων ήταν μικρότερη, οδήγησαν σε αύξηση του σφάλματος την περίοδο 1993-2005.