Τι θα γινόταν αν τις τράπεζες τις έκλεινε η κυβέρνηση και όχι η ΕΚΤ;

Η πρόσφατη δήλωση του Αλέξη Τσίπρα ότι «έπρεπε να κλείσουμε εμείς τις τράπεζες την επομένη των εκλογών» προκάλεσε τις αναμενόμενες αντιδράσεις.

Η κυβέρνηση μίλησε για «ανατριχιαστική παραδοχή». Τα φιλικά μέσα για «στρατηγική ωριμότητα». Κανείς, ωστόσο, δεν ασχολήθηκε με το ουσιαστικό ερώτημα: τι ακριβώς θα συνέβαινε αν η κυβέρνηση του 2015 είχε προχωρήσει σε θεσμικές πρωτοβουλίες για τον έλεγχο της χρηματοπιστωτικής δυναμικής;

Η παρούσα ανάλυση επιχειρεί να απαντήσει σε αυτό. Όχι ως πολιτική αποτίμηση αλλά ως τεχνική ανατομία τριών κινήσεων που καθόρισαν, εκ του αποτελέσματος, τη διαπραγματευτική δυναμική του πρώτου εξαμήνου.

Ο επικαθορισμός των τριών κινήσεων

Μεταξύ 26 Ιανουαρίου και 27 Φεβρουαρίου 2015, τριάντα δύο ημέρες μετά την ορκωμοσία της νέας κυβέρνησης, κρίθηκαν δύο αποφάσεις που προδιέγραψαν τους επόμενους πέντε μήνες. Πρώτη, η μη επιβολή προληπτικών capital controls εν μέσω διαφαινόμενης δύσκολης διαπραγμάτευσης και σταδιακής εκροής δισεκατομμυρίων.

Δεύτερη, η εθελοντική επιστροφή €10,9 δισ. σε ομόλογα EFSF, του τελευταίου buffer ανακεφαλαιοποίησης υπό εθνικό έλεγχο.

Η συνέπεια ήταν η τρίτη κίνηση, που εκτυλίχθηκε σε ολόκληρο το εξάμηνο: η σημαντική αύξηση της εξάρτησης από τον ELA, από €56 σε €89 δισ., που μετέτρεψε την ΕΚΤ σε de facto ρυθμιστή της κρίσης. Τα τρία αυτά γεγονότα δεν ήταν μεμονωμένα. Ήταν αλληλένδετα και προκάλεσαν ένα σπιράλ παγιδευτικής εξάρτησης.

Η αιμορραγία καταθέσεων της κρίσης: από €237 σε €122 δισ.

Η εκροή καταθέσεων δεν ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 2015. Ξεκίνησε πέντε χρόνια νωρίτερα. Στα τέλη του 2009, οι καταθέσεις του ιδιωτικού τομέα στο ελληνικό τραπεζικό σύστημα βρίσκονταν κοντά στα €237 δισ.

Μέχρι τα τέλη του 2014, είχαν ήδη υποχωρήσει στα €160 δισ., απώλεια €77 δισ. σε δύο κύματα: 2010-2012 και τέλη 2014.

Η νέα κυβέρνηση παρέλαβε ένα σύστημα ήδη αποδυναμωμένο, με τη βάση καταθέσεων στο 67% του ιστορικού υψηλού. Μόνο τον Ιανουάριο αποσύρθηκαν πάνω από €12 δισ. Μέχρι τα capital controls της 28ης Ιουνίου, οι εκροές του εξαμήνου είχαν φτάσει τα €38 δισ. Οι καταθέσεις κατέληξαν στα €122 δισ., δηλαδή σχεδόν το μισό του 2009.

Η εκροή δεν ήταν μυστικό. Η ΤτE δημοσίευε μηνιαία στοιχεία, τα media κάλυπταν τις ουρές στα ATM, κάθε αδιέξοδο στις Βρυξέλλες μεταφραζόταν σε νέο κύμα αναλήψεων. Τα νοικοκυριά δεν στοιχημάτιζαν εναντίον του ευρώ. «Ασφαλίζονταν», μετατρέποντας καταθέσεις σε μετρητά ή σε λογαριασμούς εξωτερικού.

Θεσμικά, η κυβέρνηση είχε τη δυνατότητα να δράσει. Η ΠΝΠ είναι κυριαρχική πράξη, δεν απαιτεί προηγούμενη συγκατάθεση ΕΚΤ ή ΤτΕ. Η νομική βάση βρίσκεται στο Άρθρο 65(1)(b) ΣΛΕΕ, που αναγνωρίζει το δικαίωμα κάθε κράτους μέλους να λαμβάνει μέτρα για λόγους δημόσιας τάξης ή ασφάλειας.

Η Κύπρος είχε δημιουργήσει προηγούμενο τον Μάρτιο 2013, με τη σύμφωνη γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Άρα και στην Ελλάδα ήπια, στοχευμένα μέτρα, με πλαφόν στις εξωτερικές μεταφορές χωρίς μεγάλους περιορισμούς στις εσωτερικές συναλλαγές, θα μπορούσαν να σταθεροποιήσουν τις καταθέσεις γύρω στα €140-145 δισ. Αυτό θα σήμαινε ~€20 δισ. λιγότερη ανάγκη ELA και πολύ μικρότερο μοχλό πίεσης για την ΕΚΤ.

Το buffer που παραδόθηκε

Στις 20 Φεβρουαρίου 2015, το Eurogroup αποφάσισε ότι όλα τα αχρησιμοποίητα ομόλογα EFSF επιστρέφονται άμεσα, ως όρος της τετράμηνης παράτασης. Ο Ντράγκι το απαίτησε, ο Βαρουφάκης υπέγραψε τη συμφωνία που το περιείχε. Μία εβδομάδα αργότερα, στις 27 Φεβρουαρίου, το ΤΧΣ εκτέλεσε τη μεταφορά: €10,9 δισ. σε ομόλογα.

Η κυβέρνηση είχε προτείνει να διατεθούν σε αντικυκλικές επενδύσεις, πρόταση που απορρίφθηκε κατηγορηματικά: τα κεφάλαια μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν «μόνο για ανακεφαλαιοποίηση και κόστος εκκαθάρισης τραπεζών». Αντί όμως να τα κρατήσει το ΤΧΣ ως αποθεματικό, τα ομόλογα επεστράφησαν με τον όρο ότι θα αποδεσμευτούν μόνο κατόπιν αιτήματος ΕΚΤ/SSM.

Η κυβέρνηση μετέτρεψε ένα περιουσιακό στοιχείο υπό εθνικό, έστω περιορισμένο, έλεγχο σε στοιχείο υπό τον άμεσο έλεγχο των πιστωτών. Ο EFSF, υπενθυμίζεται, δεν ήταν θεσμικό όργανο της ΕΕ αλλά διακρατικό όχημα ελεγχόμενο από αυτούς.

Στην εκτέλεση, μάλιστα, επεστράφησαν €10,9 δισ. αντί €9,7 δισ. που αναλογούσαν, καθώς δεν αφαιρέθηκαν €1,2 δισ. σε μετρητά που είχαν ήδη χρησιμοποιηθεί για ανακεφαλαιοποίηση. Τα €1,2 δισ. δεν επεστράφησαν ποτέ.

Εννέα μήνες αργότερα, το ΤΧΣ χρειάστηκε να συμμετάσχει σε νέα ανακεφαλαιοποίηση: Πειραιώς (€2,72 δισ.) και ΕΤΕ (€2,71 δισ.), αυτή τη φορά με ομόλογα ESM, υπό τους όρους του 3ου Μνημονίου. Κεφάλαια ειδικού σκοπού που επεστράφησαν εν μέσω σκληρής διαπραγμάτευσης ξαναχρειάστηκαν σύντομα, αλλά πλέον υπό πολιτικά δυσμενέστερους όρους.

Ακόμα κι αν δεν χρειάζονταν, η ύπαρξη και μόνο €10,9 δισ. ως backstop θα λειτουργούσε σταθεροποιητικά: οι καταθέτες θα έβλεπαν «μαξιλάρι», ο SSM θα δυσκολευόταν να ισχυριστεί κεφαλαιακό κενό, η ΕΚΤ θα δυσκολευόταν να αμφισβητήσει τη φερεγγυότητα τραπεζών με έτοιμο buffer. Η παράδοση ήταν μια μη αναγκαία κρίσιμη παραχώρηση, χωρίς σημαντικό, εν τέλει, αντάλλαγμα.

Ο μοχλός ELA

Οι δύο αυτές κινήσεις διόγκωσαν αυτομάτως την τρίτη. Κάθε ευρώ εκροής αντικαθίστατο από Emergency Liquidity Assistance. Από €56 δισ. τον Νοέμβριο 2014, το ELA εκτοξεύθηκε στα €89 δισ. τον Ιούνιο 2015. Αύξηση €33 δισ. σε επτά μήνες. Στις 27 Ιουνίου, η ΕΚΤ πάγωσε το ανώτατο όριο. Εντός 24 ωρών, bank holiday και capital controls.

Ο μηχανισμός αυτός δεν ήταν ελληνική πρωτοτυπία. Το 2010, ο Trichet απέστειλε επιστολή στον Ιρλανδό ΥΠΟΙΚ: ELA σταματά αν δεν ζητηθεί πρόγραμμα. Τον Μάρτιο 2013, η ΕΚΤ προειδοποίησε τις κυπριακές τράπεζες με τον ίδιο τρόπο. Θεσμικά, εργαλείο σταθερότητας. Λειτουργικά, εργαλείο πολιτικής πίεσης.

Από την άλλη, σε κύκλους της κυβέρνησης επικρατούσε η αντίληψη ότι η αύξηση του ELA λειτουργεί αντίστροφα: οι υποχρεώσεις TARGET II της ΤτΕ προς το Ευρωσύστημα διογκώνονται, η Bundesbank βλέπει τις απαιτήσεις της να αυξάνονται, στο σενάριο Grexit αυτά κρυσταλλώνονται σε πραγματικές απώλειες, άρα η Γερμανία θα γινόταν πιο ευέλικτη.

Η ανάλυση αυτή είχε τρία σοβαρά κενά. Σύγχυση μεταξύ έκθεσης και μόχλευσης: ο Schäuble δεν φοβόταν το Grexit, ίσως μάλιστα το προτιμούσε. Τα TARGET II balances ήταν απαιτήσεις εντός Ευρωσυστήματος, διαχειρίσιμες σε κλίμακα Ευρωζώνης. Κυρίως όμως, η στρατηγική αναστρέφει τη δυναμική ισχύος: όσο μεγαλώνει το ELA, αυξάνεται η εξάρτηση της Ελλάδας, όχι της Γερμανίας. Ο εκβιαζόμενος δεν είναι εκείνος που θα χάσει χρήματα αλλά εκείνος που δεν μπορεί να λειτουργήσει χωρίς τη γραμμή ρευστότητας.

Γιατί δεν έγινε

Τρεις λόγοι εξηγούν αλλά δεν δικαιολογούν πλήρως τις επιλογές εκείνες. Πρώτον, μια κυβέρνηση που εξελέγη με πρόγραμμα «τέλος στη λιτότητα» δεν μπορούσε εύκολα να ξεκινήσει τη θητεία της με περιορισμούς στις αναλήψεις.

Δεύτερον, η αυτοεκπληρούμενη προφητεία: η ανακοίνωση capital controls μπορεί να πυροδοτήσει ακριβώς εκείνο που φιλοδοξεί να αποτρέψει. Η κυβέρνηση θα έπρεπε να δράσει αστραπιαία, εν κρυπτώ, με θεσμική ωριμότητα που δεν είχε ακόμα αποκτήσει. Ούτε, βεβαίως, διευκόλυναν οι εγχώριοι θεσμικοί παράγοντες που, αντί να λειτουργήσουν σταθεροποιητικά και συμβουλευτικά, δρούσαν στην αντίθετη κατεύθυνση.

Τρίτον, η αρχή της αναλογικότητας: τον Ιανουάριο, η εκροή ήταν σοβαρή αλλά ακόμα διαχειρίσιμη, και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα μπορούσε να αμφισβητήσει τη νομιμότητα «προληπτικών» μέτρων ενώ η ΕΚΤ θα εξακολουθούσε να αυξάνει το ELA.

Κανένας, ωστόσο, από αυτούς τους λόγους δεν αφορούσε την επιστροφή των ομολόγων ΤΧΣ. Εκεί η κυβέρνηση θα μπορούσε απλώς να μην τα επιστρέψει ή τουλάχιστον να εξαρτήσει την επιστροφή από αντίστοιχες εγγυήσεις για την ευστάθεια του χρηματοπιστωτικού τομέα.

Η εναλλακτική πορεία υπήρχε: αποστολή επίσημου αιτήματος προς ΕΚΤ/SSM/ΤτE ζητώντας «συντονισμένα προληπτικά μέτρα χρηματοπιστωτικής σταθερότητας», χωρίς καν να τα ονομάσει capital controls. Αν ο επόπτης δεχόταν, τα μέτρα θα γίνονταν «από κοινού», με περιορισμένο πολιτικό κόστος. Αν αρνούνταν, θα δημιουργούνταν paper trail ευθύνης. Ο συνδυασμός αυτός, προληπτικά CC + buffer + χαμηλό ELA, θα τροποποιούσε ριζικά τη δυναμική της διαπραγμάτευσης.

Το δίδαγμα

Σε ένα βαθύτερο επίπεδο ανάλυσης, η ιστορία φωτίζει μια δομική ασυμμετρία της Ευρωζώνης. Ο μηχανισμός ELA, σχεδιασμένος ως εργαλείο χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, λειτούργησε στην πράξη ως εργαλείο πολιτικής πίεσης.

Τα κεφάλαια ανακεφαλαιοποίησης, σχεδιασμένα ως αποθεματικό ασφαλείας, μετατράπηκαν σε μοχλό conditionality. Και η ελεύθερη κίνηση κεφαλαίων, θεμελιώδης αρχή της Ενιαίας Αγοράς, λειτούργησε ως αυτόματος μηχανισμός αποδυνάμωσης ακριβώς εκείνου του κράτους μέλους που βρισκόταν σε παρατεταμένη δημοσιονομική κρίση.

Δέκα χρόνια μετά, ο δημόσιος διάλογος παραμένει εγκλωβισμένος στο δίπολο «τις έκλεισαν οι κυβερνώντες / μας τις έκλεισαν οι θεσμοί». Το δίπολο αυτό αποκρύπτει την ουσία. Το ζήτημα δεν ήταν αν θα υπήρχαν capital controls, αλλά ποιος θα κατάφερνε να ελέγξει τη χρηματοπιστωτική δυναμική και σε ποιο χρονικό σημείο.

Ο Αλ. Τσίπρας, στη δήλωσή του στον Ν. Χατζηνικολάου, πλησίασε αυτή τη διάγνωση περισσότερο από κάθε άλλη φορά. Η αντίληψη δηλαδή ότι τα capital controls μπορούν υπό προϋποθέσεις να είναι εθνική ασπίδα και όχι μια λόγχη που πληγώνει, ότι ένα αποθεματικό ανακεφαλαιοποίησης συνιστά εργαλείο κυριαρχίας και όχι παρκαρισμένο λογιστικό υπόλοιπο, και ότι η εξάρτηση από τον μηχανισμό του ELA δεν είναι τεχνικό ζήτημα αλλά ενίοτε και εργαλείο πολιτικής συμμόρφωσης, αποτελεί ίσως το πιο ανεπεξέργαστο δίδαγμα της ελληνικής κρίσης.

Ένα ιστορικό δίδαγμα που δεν ανήκει σε καμία πολιτική παράταξη. Ανήκει σε κάθε ελληνική κυβέρνηση που εισήλθε ή ενδέχεται στο μέλλον να εισέλθει σε εθνική διαπραγμάτευση με ένα υπερεθνικό θεσμικό πλαίσιο ή και πιστωτές, και το αποτέλεσμα αυτής θα καθορίσει την τύχη ολόκληρης της κοινωνίας για δεκαετίες.

Σημειώσεις

Τα στοιχεία καταθέσεων προέρχονται από τον Συγκεντρωτικό Ισολογισμό ΝΧΙ (εκτός ΤτE) της Τράπεζας της Ελλάδος. Τα στοιχεία ELA από τις γνωστοποιήσεις του Ευρωσυστήματος. Τα στοιχεία ΤΧΣ/EFSF από τις ετήσιες εκθέσεις HFSF (2015), ESM factsheets και European Commission. Τα ποσά είναι κατά προσέγγιση. Το αντιπαραδειγματικό σενάριο αποτελεί αναλυτική εκτίμηση βασισμένη στο κυπριακό προηγούμενο (Μάρτιος 2013).

Νομικές πηγές: Άρθρα 63, 65, 66 ΣΛΕΕ · ΠΝΠ 28/6/2015 (ΦΕΚ Α' 65) · Bruegel Policy Brief, Guntram Wolff (30/6/2015) · Ν. 3864/2010 (ΤΧΣ) · HFSF Annual Report 2015.